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ENSEIGNEMENT SUPRIEUR :
ABORDER LA COMPTITION
MONDIALE ARMES GALES ?
LYON
NOVEMBRE 2001
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SOMMAIRE
Prface............................................................................................................................... 3
Synthse ............................................................................................................................ 4
Propositions....................................................................................................................... 5
I.
ABORDER LA COMPTITION INTERNATIONALE
ARMES GALES
................................................................................................. 9
A. L'enseignement suprieur et la mondialisation................................................... 9
1. La comptition........................................................................................... 9
2. Les flux migratoires.................................................................................... 9
B. Evolutions actuelles au plan mondial............................................................... 10
1. mergence de ples universitaires vocation mondiale ........................... 10
2. Tendance la standardisation................................................................... 10
3. mergence de marques universitaires mondiales...................................... 10
C. Le cas de la France .......................................................................................... 11
II.
VERS LAUTONOMIE DES TABLISSEMENTS DENSEIGNEMENT
SUPRIEUR PAR LA DCENTRALISATION
................................................... 12
A. Principe : il n'y a pas d'autonomie sans autonomie financire .......................... 12
1. L'Administration centrale travers la Direction des enseignements
suprieurs................................................................................................. 13
2. Les rgions............................................................................................... 14
3. Un Haut Conseil de l'Enseignement Suprieur et de la Recherche
sur le modle de l'University Grants Comitee britanniques ............................ 14
B. Mise en uvre de la dcentralisation................................................................ 15
1. Le champ de la dcentralisation................................................................ 15
2. Le Haut Conseil de l'Enseignement Suprieur et de la Recherche ............ 16
3. Le rle de l'Etat........................................................................................ 16
4. Le rle de la rgion................................................................................... 17
5. La gestion des emplois ............................................................................. 17
6. La gestion des personnels......................................................................... 18
7. Le gouvernement des Universits............................................................. 19
8. Lvaluation ............................................................................................. 20
C. Les contours de l'autonomie............................................................................ 21
III.
DES FONDATIONS ACADMIQUES POUR AMPLIFIER LA CONVERGENCE
ENTRE LES GRANDES COLES ET LES UNIVERSITS ?
............................ 24
Conclusion....................................................................................................................... 26
Annexes........................................................................................................................... 27
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PRFACE
J'ai le privilge d'enseigner des deux cts de l'Atlantique. Cette position me
permet d'apprcier les atouts des enseignements suprieurs franais: un systme de
slection et de formation des lites qui a fait ses preuves, une large dmocratisation de
l'accs l'enseignement suprieur, par des universits rparties sur l'ensemble du territoire,
une tradition d'accueil d'tudiants trangers. Cependant je mesure les handicaps qui nuisent
la valorisation de ces atouts : une tutelle tatillonne de l'tat, une faible implication de la
socit civile dans le fonctionnement et le financement des tablissements, des titres et des
diplmes peu lisibles pour les nombreux tudiants trangers tents de poursuivre leurs
tudes en FranceĶ
Le rapport du groupe de travail prsid par Alain Mrieux pose le problme dans
sa vritable dimension : Aborder la comptition mondiale armes gales .
Je mesure combien la comptition est une proccupation de tous les instants dans
les grandes universits amricaines. De l'autre ct de l'Atlantique nous cherchons attirer
dans nos dpartements les meilleurs tudiants et nous associer les meilleurs enseignants.
Les propositions formules dans ce rapport, mme si elles apparaissent timores
un observateur anglo-saxon, ont le mrite de s'inscrire dans le contexte historique, culturel
et politique franais. Leur mise en uvre contribuerait valoriser les atouts de la France., je
pense en particulier aux propositions concernant l'autonomie financire et le mode de
gouvernement des universits ainsi que l'ide de crer des fondations acadmiques pour
favoriser terme l'indpendance financire des tablissements garant finalement de leur
indpendance acadmique.
En bref, le problme est bien pos, les solutions prconises novatrices et
ralistes. Le sujet est trs sensible politiquement, il suscitera je l'espre un vritable et large
dbat !
Ezra Suleiman
Professeur l'Universit de Princeton
Professeur associ l'Institut d'tudes Politiques de Paris
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SYNTHSE
Les enseignements suprieurs constituent le fer de lance de la comptition
internationale. Des ples universitaires vocation mondiale cherchent accueillir les
meilleurs tudiants et les meilleurs professeurs. A partir de ce constat, le groupe de travail
*
de l'Institut Montaigne, prsid par Alain Mrieux, prconise, tout en respectant les
exigences du service public, de confrer une trs large autonomie aux tablissements
d'enseignement suprieur garantie par un Haut Conseil de l'Enseignement Suprieur et de
la Recherche indpendant.
Ces propositions concrtisent notamment l'autonomie financire des
tablissements en instituant - c'est une mesure cl - l'allocation d'une dotation globale de
fonctionnement intgrant les masses salariales des personnels par le Haut Conseil de
l'Enseignement Suprieur et de la Recherche en charge galement de l'valuation des
tablissements.
Les tablissements auraient la pleine initiative de la gestion de leurs emplois
(cration et suppression). En matire de rmunration du personnel fonctionnaire, ils
pourraient attribuer un enseignant ou un agent IATOS (les agents non-enseignants du
ministre de l'Education nationale) un indice d'tablissement suprieur leur indice
national.
Le rapport prconise un gouvernement des Universits qui concilie lgitimit
vis--vis de la Cit, efficacit et responsabilit sur la base d'un conseil d'administration et
d'un conseil dorientation Stratgique ainsi qu'une nouvelle procdure de dsignation des
prsidents.
Enfin, pour doter moyen terme en capital notre Enseignement Suprieur et
amplifier la convergence Grandes Ecoles/Universits, le rapport avance l'ide de la
cration de fondations acadmiques afin qu' un terme de 5-10 ans, une fraction
significative du budget des tablissements provienne du revenu de leurs actifs. Des mesures
fiscales d'accompagnement sont proposes pour favoriser l'implication des particuliers et
des entreprises.
Ce travail de l'Institut Montaigne s'inscrit dans le prolongement des multiples
rapports et tudes consacrs ce sujet depuis une vingtaine d'annes. Il est cohrent,
respecte les singularits de notre systme et intgre l'volution internationale.
*
Ce groupe de travail, prsid par Alain Mrieux, comprenait notamment : Jean-Pierre Auzimour (Cap
Gemini), Bernard Bigot (Ecole Normale Suprieure de Lyon), Daniel Laurent (Universit de Marne-la-
Valle), Guy Romier (Universit Pierre Mends-France, Grenoble), Catherine Volpilhac-Auger (Ecole
Normale Suprieure de lettres et Sciences humaines).
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PROPOSITIONS
Quelques-unes des solutions proposes dans ce rapport :
1. Cration d'un Haut Conseil de l'Enseignement Suprieur et de la Recherche,
garant de lautonomie des tablissements, en charge du calcul des dotations
globales de fonctionnement et de l'valuation des tablissements partir de
leurs performances.
2. Autonomie financire. Allocation par l'Etat d'une subvention globale de
fonctionnement incluant les masses salariales des personnels d'Etat
(enseignants, IATOS).
3. Autonomie en matire de gestion des emplois et du personnel :
-
Gestion des emplois de fonctionnaires par l'tablissement (cration,
suppression, etc.) ;
-
Possibilit d'attribuer au personnel fonctionnaire un indice
d'tablissement suprieur l'indice national li l'exercice de
responsabilits particulires ;
-
Matrise du recrutement de l'ensemble du personnel par
l'tablissement garantissant l'indpendance acadmique des
enseignants du suprieur.
4. Gouvernement des universits : gnralisation des conseils d'orientation qui se
prononcent sur les choix stratgiques de l'tablissement et sont parties
prenantes dans la procdure de dsignation du prsident.
5. Crations de Fondations acadmiques pour doter en capital nos tablissements
d'enseignement suprieur (grandes coles et universits).
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De nombreux pays ont compris que les universits constituent le fer de lance de la
comptition internationale.
Par la cration du savoir et sa transmission aux tudiants, par le dveloppement et
la valorisation de la recherche, par l'identification, l'largissement et le renouvellement des
lites, les enseignements suprieurs sont la pointe de l'volution des socits modernes.
Au XXI
me
sicle, ce sont les activits forte productivit et valeur ajoute leve
qui tirent la croissance de l'conomie et favorisent le progrs social et le rayonnement
culturel.
En matire d'enseignement suprieur la comptition est globale. Dj des ples
universitaires, telles les grandes universits amricaines, ambitionnent de recruter les
meilleurs tudiants et les meilleurs enseignants au niveau mondial. Observons que la
comptition ne concerne pas que les sciences, la technologie ou l'conomie mais elle
concerne galement les lettres et les sciences humaines, ces ples universitaires mettent leur
point d'honneur dvelopper d'importants dpartements humanistes au profit de leurs
tudiants.
Dans ce contexte, les enseignants du suprieur
1
, jouent un rle dterminant. Ce
sont eux, plus que les hommes politiques, qui dessinent la France et l'Europe de demain.
D'eux dpend en grande partie la place qui sera celle de notre pays sur l'chiquier mondial.
De par l'essence mme de leur activit, - le savoir est mondial - ils sont informs, ils
changent avec leurs homologues trangers, ils peroivent les volutions des sciences, des
1
Nous regroupons sous cette dnomination les universitaires et les enseignants des grandes coles, les
professeurs associs, les professeurs du second degr affects des formations post-baccalaurat, les
chercheurs des grands organismes de recherche.
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technologies et des ides. Ils mesurent les responsabilits qui sont les leurs ainsi que les
contraintes et les limites du systme dans lequel ils voluent. Enfin, beaucoup d'entre eux
dplorent, au fond d'eux-mmes, le manque de considration et de gratification dont fait
preuve la socit l'gard de leur fonction. Ouverts sur le monde, ils prennent conscience
que l'enseignement suprieur, tant dans nos universits que nos grandes coles,
dominante scientifique mdicale et technologique ou littraire, juridique, conomique et
gestion, n'est pas en tat de faire face la comptition internationale.
Ils s'interrogent lgitimement : la France fait-elle ce qu'elle doit pour
l'enseignement suprieur ? La rponse ne va pas de soi. Comme le souligne Nicolas
Baverez, L'enseignement suprieur, 1,5 % du PIB contre prs de 3 % aux USA, et la recherche 1,6 %
du PIB contre 2,8 % aux USA, demeurent dfavoriss en termes d'investissements collectifs.
2
Ces enseignants constatent quotidiennement que la nation ne fait certes pas
suffisamment pour accueillir dans des conditions dignes l'ensemble des tudiants, mais ils
observent aussi que ce qu'elle fait ne correspond pas toujours une allocation optimale des
ressources ni aux exigences de l'intrt gnral. Pour les enseignants, cet objectif
consiste promouvoir l'excellence sous toutes ses formes, se situer parmi les
meilleurs dans le domaine de la recherche sur une chelle de rfrence qui est
mondiale et faire en sorte que l'galit des chances ne reste pas une formule vide de
sens. Ils sont conscients de la singularit de notre systme rsultant de la dualit grandes
coles - universits mais observent que sans raviver une guerre de religion d'un autre ge,
de nombreuses initiatives sont prises pour constituer de vritables ples mixtes associant au
niveau des coles doctorales, grandes coles et dpartements universitaires avec en parallle
une ouverture des plus prestigieuses coles aux tudiants issus de formations universitaires.
Cependant, notre systme volue lentement alors qu'au plan mondial tout va trs
vite, de nombreuses institutions se positionnent pour relever le dfi de la comptition
internationale. Un exemple rvlateur parmi d'autres, celui de l'universit Tsinghua Pkin
qui forme une partie de l'lite chinoise. Cette universit vient de dcider en avril de cette
anne de faire voluer son dpartement d'conomie de Management pour en faire une
vritable Business School dlivrant un MBA international l'horizon 2010. Elle est assiste
dans cette entreprise par l'universit d'Harvard et le MIT. Elle accueillera cet horizon
3 000 tudiants. Le corps enseignant passera de 104 enseignants aujourd'hui 270 en 2010
avec un recrutement trs international.
Dans notre pays, de nombreux rapports officiels - et officieux - prconisent
l'volution de notre enseignement suprieur afin que celui-ci rponde mieux l'impratif de
l'galit des chances et celui de la comptition internationale. Tous ces rapports
soulignent la ncessaire mise en uvre des principes d'autonomie et de responsabilit,
de dcentralisation et d'valuation pour conduire cette volution. Signalons la prise de
position rcente de la Confrence des prsidents d'Universits
3
: Ainsi l'autonomie des
universits apparat comme une condition ncessaire l'adaptation intelligente de
2
Il ajoute : La France se spcialise ainsi dans la formation trs slective de diplmes d'excellence qu'elle exporte vers les USA
et dans l'importation de retraits europens qui tout en grant leur fortune depuis l'tranger, viennent profiter de la qualit de vie
qu'offrent les provinces mridionales . Nicolas Baverez, La nouvelle question sociale , Commentaires, n 92, hiver
2000-2001.
3
Confrence des prsidents d'Universit, texte d'orientation Autonomie des universits et responsabilit : pour un
service public renouvel , Colloque de Lille, mars 2001.
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ces tablissements aux volutions profondes qu'ils doivent subir ainsi qu'aux
spcificits des contextes dans lesquels ils se dveloppent. Cependant, il existe peu de
propositions opratoires qui concrtisent ces principes.
De telles propositions sont pourtant ncessaires pour mettre
l'enseignement suprieur au cur du dbat politique, afin de sensibiliser l'opinion
l'importance du sujet et favoriser les volutions ncessaires.
Tel est notre objectif.
Le choix de Lyon comme sige de ce groupe de travail tmoigne de la volont de
faire en sorte que ces propositions manent d'acteurs du terrain (enseignants, parents, lus,
reprsentants des milieux conomiques et sociaux) au sein d'une rgion qui a t et reste
pionnire en matire d'enseignement suprieur.
A partir d'un constat qui n'a rien d'original - car il s'agit ici d'une synthse de
travaux antrieurs - le groupe de travail prconise comme levier d'action une
dcentralisation affirme de l'enseignement suprieur vers les tablissements. Une
telle dcentralisation serait mme de donner nos tablissements l'autonomie ncessaire,
c'est--dire la libert d'innovation, la capacit de ragir rapidement un environnement
volutif et la possibilit de se diversifier, afin d'aborder la concurrence internationale sans
complexe et armes gales, et de rpondre ainsi aux missions de service public que leur
assigne la nation. Une telle dcentralisation doit s'accompagner de procdures d'valuation
crdibles et de nouveaux modes de gouvernement permettant d'assumer pleinement les
responsabilits induites par l'autonomie.
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I.
ABORDER LA COMPTITION INTERNATIONALE
ARMES GALES
A. L'enseignement suprieur et la mondialisation
L'enseignement suprieur est au cur de deux volutions majeures induites par la
mondialisation :
1. La comptition par :
-
la formation de personnels hautement qualifis ;
-
la recherche fondamentale et oriente, son application, sa
valorisation, le dveloppement d'entreprises innovantes ;
-
la diffusion d'ides sur des sujets de socit et le rayonnement
culturel.
2. Les flux migratoires :
a) L'enseignement suprieur polarise les flux migratoires des
personnels hautement qualifis et accrot la population active avec
des lments dynamiques crateurs de richesses et d'emplois. Une
fraction des tudiants trangers reste dans le pays d'accueil, l'autre
migre vers d'autres cieux, mais contribue au rayonnement culturel et
conomique du pays d'tude et engendre de nouveaux flux
migratoires.
b) L'enseignement suprieur contribue l'intgration des enfants issus
de l'immigration ainsi qu'au renouvellement des lites, donc la
vitalit d'un pays.
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B. Evolutions actuelles au plan mondial
1. mergence de ples universitaires vocation mondiale
Ces ples cherchent accueillir les meilleurs tudiants et les meilleurs professeurs.
Les grands ples universitaires amricains jouent ce rle. Prs de 40 % d'tudiants
trangers au M.I.T. (niveau graduate ), 30 % Stanford, 33 % au niveau post doctoral. Prs
de 50 % des thses soutenues aux USA dans le domaine des sciences et technologies le
sont par des trangers qui constituent une part importante de l'effectif des laboratoires de
recherche amricains (cf. annexe 1).
2. Tendance la standardisation
a) Des diplmes :
-
MBA, Master, Ph.d, etc.
-
Instances d'valuation et d'accrditation internationale
indpendantes des Etats.
b) De l'organisation et des cursus :
-
gouvernement des universits,
-
schma de type Bac +3 / +5 / + 8 (mise en uvre fort timide
en France). Mme la Chine populaire se rfre aux diplmes et
aux modes d'organisation anglo-saxons.
3. mergence de marques universitaires mondiales
Ces marques sont lies une histoire, la qualit de l'enseignement et des
recherches, l'ouverture internationale, au nombre de diplmes :
-
M.I.T., Harvard, Princeton, Oxford, Cambridge, Heidelberg,
Salamanque, Polytechnicum de Zurich, Fudan (Shanga), Tokyo
University, Tsingha University (Pkin), etc.
-
Valorisation de ces marques en formation initiale, mais aussi de
plus en plus en formation continue travers le e-learning.
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C. Le cas de la France
Notre enseignement suprieur n'est pas en tat daffronter la comptition
internationale, c'est--dire d'attirer et de former les meilleurs tudiants.
En 10 ans, la proportion d'tudiants trangers est passe de 11 7 %. Mme les
pays africains francophones commencent dvelopper des cooprations universitaires avec
les USA et le Canada. De nombreux tudiants franais - c'est une bonne chose -
compltent leur cursus national par un sjour l'tranger pour obtenir un diplme reconnu
sur le plan mondial, en revanche, les flux inverses vers notre pays sont des plus restreints
4
.
Or, le nombre d'tudiants trangers accueillis atteste du pouvoir d'attraction dont
bnficie l'institution.
Ce phnomne touche aussi bien nos grandes coles que nos universits.
Ce n'est pas la qualit de l'enseignement qui est en cause, mais son organisation
gnrale :
- pour les grandes coles : leur taille, des critres de recrutement et de
gouvernance trop hexagonaux, une dispersion des moyens et l'absence
d'conomies d'chelle rsultant notamment de la difficile externalisation de
l'enseignement des disciplines priphriques par rapport aux disciplines de base de
l'tablissement. Ainsi, nos grandes coles de commerce ne bnficient pas des
avantages de leurs concurrentes anglo-amricaines insres dans des campus o
toutes les disciplines notamment lettres, civilisations trangres, sciences sociales,
histoire,Ķ sont prsentes, appuyes par des centres de recherche performants et
des bibliothques remarquables ;
- pour les universits : une tutelle bureaucratique, pesante, strilisante, un
mode de gouvernance archaque, une autonomie financire quasi nulle, un poids
dterminant de premiers cycles trop peu diversifis ;
- pour les grandes coles et les universits : des diplmes et des cursus
illisibles (par rfrence aux standards internationaux), un mode de financement
dresponsabilisant, l'absence de dotation en capital ;
- enfin, des conditions d'accueil des tudiants trangers et de qualit de vie
sur nos campus qui ne sont pas la hauteur des ambitions et du rayonnement
international de notre pays.
4
Encore que, comme l'observe le directeur de l'une de nos grandes coles : Il y a d'ailleurs un paradoxe vouloir
envoyer ses tudiants se former ailleurs alors que l'on veut fonder sa russite sur l'excellence de l'enseignement dispens par son
tablissement .
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II.
VERS LAUTONOMIE DES TABLISSEMENTS
DENSEIGNEMENT SUPRIEUR PAR LA
DCENTRALISATION
A. Principe : il n'y a pas d'autonomie sans autonomie financire
Dans la plupart des pays, les tablissements d'enseignement suprieur, et
notamment les universits les plus performantes, bnficient d'une trs large autonomie
(pdagogique, scientifique, financire, gestion des ressources humaines,Ķ)
5
En France, les analyses convergent pour donner aux tablissements
d'enseignement suprieur la capacit de construire une politique propre rpondant aux
objectifs gnraux fixs par la nation, afin d'en faire - pour reprendre la formule de Roger
Fauroux propos des universits - des tablissements d'enseignement suprieur de plein exercice
6
.
L'indicateur le plus rvlateur du degr d'autonomie est l'autonomie financire. Il
n'y a pas d'autonomie sans autonomie financire. Les ressources de nos tablissements
d'enseignement suprieur doivent continuer provenir majoritairement d'un financement
public. Cependant, pour que ces tablissements puissent laborer de vritables budgets,
lisibles, exhaustifs, traduisant la ralit d'une politique, l'allocation de moyens publics doit
se concrtiser par une dotation globale qui inclut le fonctionnement courant,
notamment la masse salariale affrente aux emplois, l'amortissement des
quipements,Ķ L'autonomie financire ne peut exister sans adopter la subvention
globale aux tablissements .
7
Or ce n'est pas le cas aujourd'hui. Les budgets des universits ne refltent qu'une
partie marginale (environ 20 %) des crdits vots par le Parlement. Comme l'observe le
Rapport d'information sur la modernisation de la gestion des universits
8
: En 1999, sur
un montant de 51,2 milliards de francs vot en loi de finances en faveur de l'enseignement suprieur, seuls
11,4 milliards de France environ ont ainsi transit par les budgets des tablissements auxquels il convient
d'ajouter 27,6 milliards de francs correspondant aux salaires des personnels pays directement sur le budget
de l'Etat, 1,75 milliards de francs de charge en dcoulent ; 8,27 milliards de francs pour les bourses et
uvres universitaires et 2,09 milliards de francs pour les constructions matrise d'ouvrage sous la
responsabilit de l'Etat ou des collectivits locales.
9
La dfinition et l'attribution d'une dotation globale supposent la mise en uvre de
critres d'apprciation qui tiennent compte de la situation relle et particulire de chaque
5
Cf. Annexes 2 et 3.
6
Roger Fauroux, Pour l'cole, Calman-Lvy, juin 1996.
7
Alain Bienaym et Jean-Pierre Jallade, Socital, n 26, 1999.
8
Alain Claeys, La modernisation de la gestion des universits, Rapport d'information de la Mission d'valuation et de
contrle de l'Assemble nationale, 3 mai 2000.
9
A titre de comparaison, si l'on en croit Rmy Prud'homme, le dficit rel de la SNCF est une fois et demie ce
que les universits cotent au contribuable. En revanche, ce chiffre est une estimation par dfaut. ( Chre SNCF , Socital,
juillet 1997).
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tablissement, de sa politique de dveloppement, du contexte dans lequel il assume ses
missions de service public et ses performances relles apprcies priodiquement par un
organisme indpendant.
Une question centrale se pose : quelle institution confier l'estimation de
cette dotation globale, la rpartition finale revenant l'Etat ? Le choix d'une telle
institution est minemment politique !
A partir de notre exprience et de nos traditions et des exemples europens, notre
groupe de travail a envisag trois possibilits :
1. L'Administration centrale travers la Direction des enseignements
suprieurs
Cette direction a dj aujourd'hui beaucoup de mal estimer et rpartir les seuls
crdits de fonctionnement des tablissements (dits 36-11) travers le mcanisme San Rmo
qui fixe des normes thoriques de taux d'encadrement. Cette procdure est rgulirement
conteste alors qu'elle ne reprsente qu'une faible part du budget rel des universits !
Quant aux rpartitions des emplois d'enseignants et IATOS, elles relvent davantage du
saupoudrage que d'une relle planification stratgique. Au sein des services centraux, le
dveloppement et la gestion prvisionnelle des effectifs des enseignants-chercheurs sont trs limits, un seul
agent tant en charge de ce dossier pourtant essentiel
10
. Ce mode de fonctionnement est, en outre,
dresponsabilisant pour les responsables des tablissements qui sont dans une logique de
requte et non de responsabilit.
Comme l'observe Jean-Pierre Delalande, ancien dput du Val dOise :
Reconnaissez que ce n'est pas trs responsabilisant que de demander, par exemple, un poste de chercheur
ou d'enseignant supplmentaire si l'on ne connat pas le cot qu'il reprsente pour la collectivit.
11
En bref, nous pensons qu'il n'est ni raliste ni souhaitable de confier le calcul
d'une telle dotation globale l'Administration centrale.
On pourrait nous opposer qu'aux Pays-Bas, c'est l'administration centrale qui
calcule les budgets globaux des universits, cependant, dans ce pays, le nombre
d'tablissements concerns est restreint.
L'institution apte procder de telles rpartitions doit avoir une connaissance
fine de l'tablissement pour apprcier son fonctionnement et tre garante de l'intrt
gnral puisqu'il s'agit d'un financement public.
10
La gestion des enseignants-chercheurs , Rapport public particulier de la Cour des comptes sur la fonction
publique de l'Etat, Tome 2, avril 2001, cf. Annexe 4.
11
La modernisation de la gestion des universits, op.cit.
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2. Les rgions
On pourrait envisager, comme cela est le cas par exemple en Espagne travers les
Communauts Autonomes ou en Allemagne travers les Lnder, de transfrer un bloc de
comptences Enseignements suprieurs aux rgions.
En effet, nos rgions ont acquis une lgitimit en matire d'enseignement
suprieur depuis qu'elles ont contribu avec clat au succs du plan Universit 2000 .
Comme le souligne le rapport Mauroy : Le prolongement du processus de dcentralisation en
matire d'enseignement suprieur et de formation professionnelle doit ainsi profiter essentiellement aux
rgions qui deviendraient des acteurs dterminants des politiques de formation initiale ou continue.
12
Il ne s'agirait pas de mettre les tablissements d'enseignement suprieur, et
notamment les universits, sous tutelle des rgions ! Au contraire, on pourrait accrotre
considrablement leur autonomie par une dotation budgtaire globale alloue par une
collectivit territoriale proche avec laquelle il y aurait ncessairement convergence
d'intrts. Cette dotation globale serait bien entendu complte par des ressources propres
qu'il appartiendrait aux tablissements d'amplifier dans le cadre de partenariats trs
diversifis pour donner tout son sens l'autonomie.
Il appartiendrait l'Etat de transfrer aux Rgions les financements
correspondants par accroissement de la DGF et/ou DGE ou par transfert de ressources
fiscales (fraction de l'impt sur les socits, imposition additionnelle la taxe
professionnelle, etc.).
Un tel transfert aurait le mrite de la logique et de la cohrence, il
correspondrait une nouvelle phase du processus de dcentralisation. Cependant,
au-del des problmes politiques qu'il ne manquerait pas de soulever, nous ne pensons pas
que toutes les Rgions soient en mesure aujourd'hui d'assumer une telle responsabilit ni
que la mfiance traditionnelle des universitaires l'gard des pouvoirs locaux ne soit
totalement estompe. Toutefois, c'est une voie d'avenir.
3. Un Haut Conseil de l'Enseignement Suprieur et de la Recherche
sur le modle de l'University Grants Comitee britanniques
Ce Haut Conseil aurait, entre autres, la responsabilit de proposer la rpartition de
la dotation globale de fonctionnement manant de l'Etat. Il aurait galement la
responsabilit de l'valuation rigoureuse et rgulire des tablissements en recourant aux
services d'institutions internationales, notamment europennes, et des cabinets d'audit et
d'experts indpendants.
12
Ce rapport prconise l'attribution des crdits de la formation professionnelle aux rgions. Refonder l'action
publique locale, rapport remis au Premier Ministre, Lionel Jospin, par Pierre Mauroy, prsident de la
commission pour l'avenir de la dcentralisation, octobre 2000.
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Les valuations des tablissements ainsi que les analyses et critres quantitatifs et
qualitatifs retenus pour les rpartitions de la dotation globale de chaque tablissement par le
Haut Conseil seraient rendus publics.
Dans le contexte franais, c'est la voie du Haut Conseil de
l'Enseignement Suprieur et de la Recherche qui nous semble la plus approprie
pour estimer les dotations globales de fonctionnement (Etat) des tablissements en
regard de leur situation et de leurs performances. C'est celle que nous prconisons.
B. Mise en uvre de la dcentralisation
1. Le champ de la dcentralisation
a) Les tablissements concerns :
-
les tablissements d'enseignement suprieur relevant du
ministre de l'Education nationale.
b) La dotation globale de fonctionnement (Etat) :
Elle couvre ce qui correspond aujourd'hui au financement :
-
du fonctionnement courant (ex : 36-11) et des incidences de la
politique de l'tablissement, financs par l'Etat (contrat),
-
de la masse salariale des personnels enseignants et IATOS (ou
quivalent pour les coles hors universits),
-
des bibliothques (y compris la masse salariale des personnels),
-
de l'quipement pdagogique et du renouvellement de matriel,
-
des crdits relevant actuellement des CROUS (logement
tudiants, restauration universitaire). Ces activits seraient
transfres aux universits soit directement soit travers des
services inter-universitaires en fonction des situations locales.
c) La dvolution du patrimoine immobilier aux tablissements.
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2. Le Haut Conseil de l'Enseignement Suprieur et de la Recherche
Nous avons dj voqu les missions de rpartition des dotations globales de
fonctionnement et d'valuation. Plus gnralement, ce conseil serait garant de l'autonomie
des tablissements d'enseignement suprieur. Rattach au Premier ministre, il serait prsid
par une personnalit dsigne par le Prsident de la Rpublique et constitu de
personnalits indpendantes. On pourrait s'inspirer du conseil montaire plac auprs du
gouverneur de la Banque de France. Il serait dot de moyens consquents pour assurer en
toute indpendance la plnitude de ses missions.
3. Le rle de l'Etat
a) Contrle de la lgalit et du respect des rgles essentielles applicables sur
l'ensemble du territoire
13
par les recteurs chanceliers des Universits
reprsentants de l'Etat.
b) Prrogatives lies la dlivrance des diplmes nationaux :
-
dfinition des conditions d'accs et des modalits de dlivrance
des diplmes,
-
habilitation a priori suivie d'une valuation a posteriori tous les
3 ans sous la responsabilit du Haut Conseil,
-
fixation du montant des droits d'inscription semestriels pour les
diplmes nationaux sous la forme d'un plafond que les
tablissements ne doivent pas dpasser.
c) Dlgation des crdits des bourses d'Etat (Education nationale et
Affaires trangres) aux tablissements d'enseignement suprieur qui
les grent (y compris celles des tudiants trangers) sous leur
responsabilit.
d) Impulsion d'actions spcifiques en fonction de choix politiques
nationaux par des procdures d'appel d'offre.
13
Ne vaut-il pas mieux essayer d'imaginer un dispositif o les universits auraient la matrise complte de leur gestion, y
compris en terme de personnel sur la base d'une ngociation avec l'Etat, dans un cadre de plans pluriannuels ? L'Etat
n'intervient ainsi qu'au niveau de rgles essentielles, applicables sur l'ensemble du territoire. Il me semble que, dans cette
hypothse, vous auriez de vrais prsidents, un vrai conseil d'administration et une vraie gestion.
La modernisation de la gestion des universits , op.cit.
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4. Le rle de la rgion
Ce rle serait amplifi par une implication des tablissements d'enseignement
suprieur et de recherche dans les contrats Etats-Rgions mais aussi par la conclusion de
contrats directs entre la rgion et les tablissements autonomes notamment en matire de
formation professionnelle, de formation continue, de recherche oriente, de valorisation de
la recherche, de diffusion de l'information scientifique et technique, etc.
5. La gestion des emplois
Rappelons que nous proposons que les tablissements aient la totale matrise de
leur masse salariale sans remettre en cause l'appartenance la fonction publique des
enseignants universitaires et des personnels IATOS. Observons que cette disposition
budgtaire est en train de devenir un standard europen. Dans la plupart des pays, les
universits sont responsables d'un budget incluant les salaires des enseignants et l'exemple
de l'Espagne, l'Italie, l'Allemagne montre qu'il est parfaitement possible de concilier
autonomie budgtaire et appartenance des enseignants un corps de la fonction publique.
Dans cette perspective, les tablissements ont la pleine initiative de la gestion des
emplois (cration, suppression, changement de qualification, d'intitul,Ķ).
Ainsi ils peuvent :
-
Lors de la vacance d'un emploi de fonctionnaire (enseignant ou
IATOS) :
renouveler l'emploi ;
le transformer en un autre emploi pour faire face de
nouvelles missions ;
le supprimer provisoirement ou dfinitivement ;
crer des emplois de fonctionnaires enseignants ou d'IATOS
14
.
L'tablissement transmet au Recteur Chancelier, reprsentant de l'Etat,
l'volution des emplois de fonctionnaires affects l'tablissement.
-
Crer et grer des emplois contractuels (CDD ou CDI) de droit
priv directement ou travers des filiales cres pour rpondre
l'largissement des missions de l'tablissement.
Certains tenants de la centralisation du systme ne manqueront pas de soulever le
danger que reprsenteraient nos propositions pour les finances publiques. Or, aujourd'hui,
qu'en est-il ? Pour rpondre cette question, nous citons des extraits du rapport de la Cour
14
On pourrait envisager que la masse salariale affrente ces emplois ne dpasse pas un pourcentage de la
dotation globale de fonctionnement.
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des comptes sur la fonction publique de lEtat
15
(chapitre La gestion des enseignants-
chercheurs ) (annexe 4). Ce rapport observe notamment :
-
La loi de finance ouvre chaque anne des autorisations concernant les personnels de
l'enseignement suprieur assurant des tches d'enseignement et de recherche qui comportent des emplois et des
crdits. La comprhension de ces autorisations s'avre difficile du fait de leur prsentation. La connaissance
de leur utilisation est au demeurant parfaite.
-
La gestion des emplois reste centralise au ministre, les crdits n'tant pas
dconcentrs et les dpenses correspondantes ne figurant pas dans les comptes des tablissements.
L'administration centrale a l'entire matrise de l'ensemble des oprations de dlgation d'emplois,
d'affectation des personnels titulaires ou associs et de publication des postes vacants.
-
Or, de fait, les services ne disposent pas d'une information
complte et sre sur le lien emplois-postes-personnes. La Cour a constat la difficult
du rapprochement des donnes de chacun des fichiers d'emplois et de personnel. Certes,
un dispositif de contrle national des emplois rapprochant les dlgations et le niveau de
consommation des emplois a t mis en place en 1997. Mais, malgr d'indniables progrs,
ce contrle est effectu sur la base des dclarations des tablissements universitaires et les
rsultats ne peuvent tre considrs comme totalement fiables.
-
Quant aux vertus d'une centralisation de la rpartition des emplois pour
concourir l'amnagement du territoire, la Cour observe des carts trs importants dans les
taux d'encadrement des universits et note : Ces disparits doivent tre d'autant plus
releves que l'enseignement suprieur a bnfici, en une dcennie, de crations
massives d'emplois budgtaires qui auraient d permettre de les rduire.
6. La gestion des personnels
-
Pour les personnels non-fonctionnaires, leur gestion relve
exclusivement des instances et des procdures mises en place par l'tablissement dans le
cadre de son autonomie.
-
Pour les enseignants fonctionnaires, les procdures actuelles de
recrutement et de promotion, notamment celles qui garantissent l'indpendance
acadmique des enseignants du suprieur, restent en vigueur en donnant la possibilit de
recrutement permanent par les tablissements aprs appel de candidature (et non des
dates arrtes par l'administration centrale comme aujourd'hui). L'tablissement peut
attribuer dans le cadre de son autonomie financire pour rmunrer un enseignant
ou un agent IATOS un indice d'tablissement suprieur l'indice national. Cet
indice serait pris en compte lors de la reconstitution des services pour le calcul de la
retraite. Cet indice d'tablissement ne serait pas un acquis et reflterait les missions et les
responsabilits particulires confres par l'tablissement un universitaire ou un agent
IATOS. En particulier cette disposition permettrait d'attirer de jeunes talents ou des
15
La gestion des enseignants-chercheurs , Rapport public particulier de la Cour des comptes sur la fonction publique
de l'Etat, op.cit.
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universitaires trangers essentiels pour la vitalit de la recherche pour contribuer
l'ouverture internationale des formations.
-
Pour les universits, comme cela est demand par de nombreux
prsidents, aucune affectation d'un personnel enseignant sur un emploi ne serait prononce
si le prsident met un avis dfavorable motiv (rgle en vigueur pour les coles et les
instituts).
-
Pour les personnels IATOS, l'affectation sur un emploi vacant ne se
ferait que sur dcision de l'tablissement (aprs publication de la vacance de l'emploi). Les
personnels rcemment reus au concours national correspondant ou dj en poste dans un
autre tablissement pourront postuler cet emploi. Les promotions au sein d'une mme
catgorie relvent de l'tablissement.
7. Le gouvernement des Universits
L'autonomie trs large dont bnficient les tablissements doit s'accompagner
d'un mode de gouvernement des universits qui concilie lgitimit, efficacit et
responsabilit.
De nombreuses propositions ont t faites ce sujet. Notre prfrence va une
organisation gouvernementale du type de celles en vigueur dans de nombreuses universits
trangres (ex : Board of Trustees aux USA, Consejo Social en Espagne) et exprimente en
France lors de la cration des nouvelles Universits :
-
un conseil dorientation rassemblant des personnalits extrieures
l'tablissement et reprsentant le monde scientifique, conomique, politique, d'anciens
tudiants de l'tablissement, dsignes dans la phase initiale par le Ministre. En rgime de
croisire, ce conseil pourrait tre renouvel par tiers tous les 3 ans par cooptation des
membres. Ce conseil serait associ l'laboration des choix stratgiques de l'tablissement.
Consult pour avis sur le projet d'tablissement et le projet de budget, il est associ la
procdure de dsignation du prsident ;
-
un conseil d'administration o les reprsentants de la communaut
universitaire sont majoritaires (enseignants, tudiants, IATOS), avec la participation de
personnalits extrieures conserverait les prrogatives des conseils d'administrations
actuels.
Le prsident de l'tablissement, un universitaire europen n'appartenant pas
ncessairement l'tablissement, pourrait tre dsign par le conseil d'administration et,
pour bnficier d'une forte lgitimit, sur proposition du conseil dorientation afin de
favoriser l'mergence de fortes personnalit, disposant d'une majorit stable capables de mener avec autorit
les ngociations avec les partenaires extrieurs et d'assurer le gouvernement d'une entit autonome
16
.
Au-del de ce principe, les tablissements seraient libres d'adopter l'organisation
qu'ils jugent la meilleure pour assurer leurs missions. Comme l'observe Jean-Yves Mrindol,
16
Roger Fauroux, Pour l'cole, op.cit .
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prsident de l'universit Louis Pasteur (Strasbourg)
17
: On ne peut pas demander que
les universits soient autonomes et leur suggrer ensuite un modle unique de
fonctionnement. La consquence naturelle et heureuse de l'autonomie est la
diversit.
8. Lvaluation
L'autonomie a pour corollaire la responsabilit et l'valuation.
Une culture d'valuation existe au sein de nos tablissements d'enseignement
suprieur dans le domaine de la recherche :
-
valuation priodique des laboratoires et quipes de recherche
l'initiative des grands organismes de recherche (CNRS, INSERM,Ķ) ou de la direction de
la recherche du ministre de l'ducation nationale,
-
valuation interne par les tablissements pour classer de nouveaux
projets,
-
et enfin, valuation par les pairs travers les comits de lecture des
journaux scientifiques.
Toutefois, cette culture ne s'est pas propage dans tous les secteurs, notamment
dans celui de la formation. Il est vrai que les procdures d'habilitation - centralises - mises
en uvre pour la dlivrance des diplmes nationaux qui reposent sur des critres formels
ont un effet trs dresponsabilisant pour les universitaires.
L'autonomie que nous prconisons doit conduire chaque tablissement, dans le
cadre de son projet d'tablissement, expliciter - notamment en liaison avec le conseil
dorientation - son rfrentiel d'valuation, c'est--dire les indicateurs quantitatifs ou
qualitatifs qui serviront de base l'valuation.
Le Haut Conseil de l'Enseignement Suprieur et de la Recherche jouera un rle
dterminant par l'valuation priodique des formations conduisant la dlivrance d'un
diplme national et par l'apprciation gnrale des performances de l'tablissement pour
calculer sa dotation globale de fonctionnement. Rappelons que ce Haut Conseil, dot de
moyens consquents, fera appel des institutions internationales, notamment europennes,
et des cabinets d'audit et d'experts indpendants.
De leur ct, les tablissements s'approprieront, nous en sommes convaincus, les
dmarches d'valuation :
-
dans le contexte de la mondialisation, ils devraient solliciter des
accrditations et des valuations internationales afin de rendre lisibles certains diplmes
d'universits (ex : MBA, etc.) ;
17
La modernisation de la gestion des universits , op.cit.
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-
il est probable que se mettront en place au niveau europen (par
exemple, l'initiative de l'European University Association) des instances d'valuation
indpendantes des Etats. Les tablissements seront amens faire expertiser tel ou tel
projet par ces instances afin d'acqurir une crdibilit internationale et renforcer leur
position face au Haut Conseil.
Enfin, ils devront dvelopper en leur sein des structures d'audit interne et
d'valuation locale pouvant faire appel si ncessaire des cabinets d'audit.
Les diffrents rapports d'valuation seront rendus publics afin que les tudiants